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完善的法律和政策支持体系是学前教育健康发展的重要保证
发布日期:2019-06-19

公共外部性视角下的政策选择:充分发挥政府对学前教育的主导作用

  (一)学前教育的公共外部性特征

  按照外部性影响的接受者规模的大小,可以将外部性分为公共外部性和私人外部性。私人外部性只对可确定的有限的接受者产生影响;而公共外部性则对难以明确界定数量的公众产生影响。区分公共外部性和私人外部性的意义在于,对它们进行内部化的难易程度和方式是不同的。对于私人外部性来说,比较容易通过谈判的方式将外部性影响内部化,也就是施加影响者直接对受影响者进行收费或补偿。相反,对于公共外部性来说,由于受外部性影响的人数众多,并且他们的成本和收益信息很难确知,便难以通过双方之间谈判将外部性内部化。当存在公共外部性时,政府须作为公众的代表对外部性实施者进行“行为矫正”:对正外部性的实施者予以补贴或税收减免,对负外部性的实施者进行罚款或额外征税等。

  学前教育具有明显的公共外部性。众多研究表明,优质的学前教育能给幼儿带来身体的、社会的、情感的和智力的福利,使幼儿在以后的学习中表现更优秀,长大后更独立,更少表现出对抗社会的行为,减少贫困的代际传递;而且孩子的母亲及其家人也会拥有更多的就业机会和更好的职业发展前景,从而不仅促进了全社会的性别平等,也使国家可以得到更多、更好的劳动力资源,创造更多的社会财富。有学者将学前教育的公益性定义为:学前教育能为受教育的适龄儿童(及其直系亲属)之外的其他社会成员带来经济和非经济的收益,而且这种教育收益是为大多数甚至全体公民无排他性地享有的(刘鸿昌等,2011)。[5]实际上,这就是从公共外部性视角来审视学前教育的公益性。

  关于学前教育的公共外部性的研究,最著名要数高瞻—佩里学前教育研究计划(High/Scope Perry Preschool Program Study)。其研究结果显示,投入学前教育的的总体回报率高达1:17.07,其中个人回报率为1:4.17,社会回报率则为1:12.9。换句话说,学前教育投入对社会福利的提升远大于对受教育者个人福利的提高(Schweinhart,2006)。[6]

  公共外部性的存在,使得学前教育接受者的个人投入不能得到充分补偿,从而抑制了他(她)的投入意愿,结果是学前教育的有效需求明显不足。换句话说,社会化或市场化的供给方式是不可能带来充足、均衡、公平的学前教育服务的。在这种情况下,政府这只“看得见的手”必须发挥作用:通过财政补贴的方式,分担学前教育的成本,内化学前教育的公共外部性,以实现全社会的最优学前教育供给水平。

  (二)充分发挥政府在学前教育中的主导作用

  1.进一步明确政府在学前教育中的主导地位

  国际经验表明,中央和地方政府主导是保障学前教育的性质、功能与定位,保证学前教育事业持续稳定发展的关键所在(刘占兰,2009)。[7]《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》明确提出,建立“政府主导、社会参与、公办民办并举的办园体制,力争到2020年基本普及学前教育”。《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》中也进一步强调应构建“覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系”。中央政府500亿资金的直接投入、自上而下连续两轮的“学前教育三年行动计划”,的确都大大提升了政府在学前教育中的主导作用,但这种政策的稳定性和连续性尚待观察。目前,“经济新常态”已明显影响了各级政府的财政能力,基层政府完全有可能因为财政紧缩而挤压学前教育投入。此时更需要进一步明确政府在学前教育中的主导作用。

  2.通过专门立法,固化政府对学前教育的责任

  尽管目前我国政府已充分认识到学前教育是一个独立教育阶段,是国民教育体系的重要组成部分,但在《教育法》所规定的四个独立学段中,至今对学前教育没有单独立法。而从发达国家学前教育发展的经验来看,完善的法律和政策支持体系是学前教育健康发展的重要保证。通过立法,可以针对影响我国学前教育事业发展的根本性、深层次的核心问题,特别是学前教育性质、各级政府职责、财政投入、管理体制、办园体制、幼儿教师身份与待遇等问题作出明确规定。只有通过立法的形式,而不是采取指导性或规划性政策的形式,将学前教育强制性纳入公共服务体系,政府在学前教育中的主导作用才无可回避,学前教育的公共外部性才能得到充分补偿。

  3.纳入财政预算,保证政府对学前教育的持续投入

  学前教育立法工作已启动多年,但目前尚未有明确结果。在学前教育法推出之前,落实“国十条”中提出的“各级政府要将学前教育经费列入财政预算”“财政性学前教育经费在同级财政性教育经费中要占合理比例”“新增教育经费要向学前教育倾斜”这几项政策就显得格外重要。这三条政策对于落实政府的主导作用最为有力,但在实践中执行得却最不到位,大部分地方政府都采取了回避的态度。这是因为,一旦学前教育经费列入财政预算,就意味着每年必须把财政“蛋糕”切一块给学前教育;一旦确定了学前教育经费的比例,就意味着规定了切给学前教育的财政“蛋糕”的大小;一旦强调新增教育经费向学前教育倾斜,就意味着切给学前教育的财政“蛋糕”要逐年变大。这种强约束对地方政府落实学前教育的投入责任来说,是一道真真切切的“紧箍咒”,而对于学前教育事业的发展来说,则是实实在在的“利好”。