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学前教育以公办教育机构为主和多途径财政资助已成为国际学前教育发展新常态
发布日期:2019-06-19

  OECD国家学前教育发展的特征

  经合组织(经济合作与发展组织,简称OECD)国家近年来在学前教育方面的政策投入已获得了十分显著的成效。基于OECD组织近年来发布的幼儿学前教育发展系列报告以及《教育概览2018》的最新数据,我们梳理了OECD国家学前教育发展的五个核心要素。

  一是构建学前教育体系,普及学前教育。

  OECD国家的学前教育体系普遍涵盖了从零岁开始一直到小学适学年龄的儿童,具体分为面向三岁以下儿童的幼儿教育和面向三岁至小学适学年龄儿童的学前教育两个阶段。近年来OECD国家学前教育获得率显著增加,主要得益于各国政府在法律和教育政策中对儿童学前教育获得机会和获得年限的明确规定。大部分OECD国家出台法律条款规定所有三岁及以上儿童在小学入学前获得至少一年的学前教育,部分国家在此基础上制定了教育政策为三至五岁儿童提供免费的学前教育。根据2015年PISA(国际学生评估项目)学生主观问卷调查数据显示,目前OECD 国家的15岁儿童平均所获得的学前教育时间为3年。可见,OECD国家的学前教育已在普及一年制的基础上完成了向三年制初步转变的过程,且呈现出义务教育向学前教育延伸的趋势。

  二是政府领导部门整合管理。

  当前,超过一半的OECD国家对学前教育机构采取了整合管理模式,即整合幼儿教育(0~2岁)和学前教育(3岁~适学年龄)两个教育阶段,由同一政府部门进行管理,以求为学前教育从业人员的职业发展和学前教育机构的发展提供更有利的发展环境。比如,意大利2015年6月进行的教育体制改革中就提到了学前教育管理的整合模式,由意大利国家教育、大学与研究部门主要负责协调、指导和运行工作。

  三是以政府公共财政投入为主。

  持续加大政府公共经费投入对学前教育发展和质量提升起到了至关重要的作用。据《教育概览2018》数据显示,OECD国家的政府公共经费在学前教育阶段的投入不及其在其他教育阶段的投入,尽管如此,OECD国家平均投入在学前教育的公共经费仍然占比学前教育经费总投入的80%,其中幼儿教育阶段平均72%的投入来自于政府公共经费,学前教育阶段则在过去10年内增长了4个百分点,达到了83%。芬兰、挪威和瑞典等国家均超过90%。在2015年,OECD成员国中仅有日本、土耳其和英国的学前教育经费总投入中民间资本投入超过了40%。

  一方面,政府通过对教育机构办学经费的直接投入扩大资源供给。OECD国家约有三分之二的儿童进入公办教育机构接受学前教育,而三岁以下儿童的幼儿教育则基本依赖私营机构提供服务。OECD国家的私营教育机构主要分为独立私有型和政府依赖型,都由非政府组织或非政府机构选定的管理委员会管理。其中政府依赖型私营机构的经费来源中有超过50%来自政府的公共投入,而独立私有型也同样接受来自政府的资助,一般低于总经费的50%。

  另一方面,政府采取对特殊群体家庭实施教育补贴的间接投入策略。比如,英国政府为负责照顾16岁以下儿童的家庭提供儿童福利津贴,韩国政府采取基本补助金制度,从2012年开始所有韩国家庭的所有儿童都可以接受补贴。

  四是建立国家级学前教育课程标准。

  大部分OECD国家都建立了学前教育的国家级课程标准,从而更好地对学前教育机构和从业者进行实践指导和教育质量评估。比如,芬兰于2010年颁布了《幼儿教育和保育国家核心课程标准》。所有地方学前教育课程的编制需以此课程标准为基础。该课程标准规定了包括语言与交往、数学、伦理和宗教、环境与自然、健康、运动与动作发展、艺术与文化在内的七大课程核心版块。韩国则在2012年建立了面向3~5岁儿童的学龄前教育的国家课程体系——Nuri课程。挪威政府也于2017年8月开始实施新修订的《幼儿园课程内容与目标的规划纲要》。

  五是保障学前教育师资数量和质量。

  据数据显示,OECD国家十分注重学前教育师资队伍的数量和质量保障。从数量看,2005年至2016年期间,OECD国家学前入学儿童数增长了18%,同期学前教师数则增长了29%。2016年数据显示,OECD国家学前教育阶段平均幼师比为14∶1,幼儿教育阶段为8∶1。此外,OECD国家尤其重视增加学前教育阶段的教学助理数量,以降低幼员比(幼儿与所有学前教育工作人员的数量)。2016年OECD国家平均幼员比在学前教育阶段为12∶1,幼儿教育阶段为5∶1。

  从质量来看,OECD国家对学前教育阶段设置了较高的教师准入标准,以保障师资水平。从学历水平看,近73%的接受调研的OECD成员国要求学前教育教师的学历为至少本科毕业或具备同等学历。丹麦的学前教师通常需要通过三年的专门课程培训和实习工作才能获得学前教育从业资格,而法国和意大利等国家的学前教师的职前教育培训时间甚至达到五年。

  OECD国家学前教育发展对中国的启示

  OECD国家近年来在学前教育方面取得的显著发展,对我国学前教育改革与发展具有一定的启发意义。

  一是“保教”一体化管理。

  当前我国学前教育改革讨论的核心多为三岁以上儿童的学前教育,对于主要面向三岁以下儿童的幼儿教育则涉及不多。而从国际发展趋势来看,保育与教育并重的教育理念、幼儿教育与小学前教育一体化管理已逐渐成为主流。因此,政府在进行学前教育改革顶层设计时,也应该将面向三岁以下儿童的幼儿教育纳入整体规划之中。

  二是明确政府投入责任,形成以公共经费投入为主、多元化财政资助的学前教育发展格局。

  在OECD国家中,以政府公共经费投入为主、学前教育以公办教育机构为主和多途径财政资助已成为国际学前教育发展新常态。参照OECD国家67%的儿童在公办机构接受学前教育的比例,我国应在明确政府在学前教育投入责任的基础上,落实并加大公共经费的投入力度,扩大普惠性学前教育资源供给,大力增加公办幼儿园园位,满足至少60%的三岁以上儿童获得公办学前教育机构服务的需求。

  对于社会力量举办学前教育机构,政府可以通过以下五种途径提供财政资助:一,为符合规定条件的民办机构的合格教师发放工资或部分薪资待遇;二,提供生均经费补贴;三,提供经常性运营补贴;四,根据教育质量评估结果提供额外奖励性资助;五,持续提供在职师资培训和教育教学研究经费支持。政府财政资助宜向所有社会力量办学机构开放,并向非营利性机构倾斜。

  同时,建议建立学前教育支出的税收抵免机制,以及针对贫困地区、低收入家庭、孤残等弱势儿童群体的学前教育费用的减免机制。部分地区可优先确保弱势儿童小学前一年或两年的免费教育,逐步向三年延伸、向更多人群辐射。有条件的省市可直接实施学前教育的三年免费政策,并通过学券和学费返还制度逐步减轻弱势儿童家庭在幼儿教育上的经济负担。

  三是构建国家级学前教育课程标准。

  根据OECD国家的经验,通过建立国家级课程标准来指导地方课程的编写和教学实施,可以在保障学前教育质量的同时,更好地与小学教育相互衔接,从而避免学前教育“小学化”倾向。我国目前尚未建立学前教育的国家级课程标准,这十分不利于学前教育质量评估与监督工作的开展,同时也是造成目前学前教育“小学化”倾向的重要原因之一。因此,建议尽快开展学前教育国家课程标准的编写工作,并在此基础上开展地方课程的编写和实施的指导工作。

  四是加快学前教育师资队伍建设。

  与国际水平相比,现阶段我国学前教育师资队伍在数量、学历水平和专业水平都处在一个相对较低的层次。为了更好地应对我国学前教育事业发展需求,应从职前和在职培养两方面入手加快我国学前教育师资队伍建设。一方面,完善学前教师职前培养体系。包括:一,建立学前教师培养机构的认证体系;二,扩大本专硕学历的学前教育专业方向招生,并建立教育学、心理学和医学等跨学科培养机制;三,建立学前教育的教学助理和保育员的专业资格认证机制;四,通过政策鼓励男性加入学前教育师资队伍,调整学前教师队伍偏女性化的问题。

  另一方面,系统构建学前教师和管理人员的在职培训机制。涉及四个方面:一,为民办教育机构提供与公办机构同样的教研活动;二,为在职学前教师和管理人员提供专业进修机会,促进学历水平和专业水平的提升;三,建立学前教育从业者的职称评定体系;四,建立公办、民办学前教育机构的教学互助、师资互访机制。

  (作者:郅庭瑾、陈佳欣,郅庭瑾系华东师范大学国家教育宏观政策研究院副院长,陈佳欣系华东师范大学国家教育宏观政策研究院博士后)